民国肇建以后，伴随着社会转型的深入，中国慈善事业在承继传统的基础上应时而变，得到进一步发展。这可以从以下两个方面加以观照：

　　一是慈善组织数量增多，且类型趋于多样化。明清时期，慈善组织的基本形式是善会善堂，诸如养济院、育婴堂、普济堂等，大抵一县一所。清末民初之际，由于天灾人祸旋踵相续，以致灾民、流民等

　　各种弱势群体不断产生，旧有善会善堂已不敷救济，新式慈善组织便应时而设。如中国红十字会，即以“战时扶伤拯弱”“平时救灾恤邻”为宗旨，在军阀割据、战事频仍的民国前期，其地方组织纷纷涌现。

　　1925年5月，全国各地的红十字分会已达 286 处，此后其总数还在不断增加。南京国民政府成立不久，内政部曾着手对全国各省的救济机关及慈善团体进行调查，截至１９３１年１０月底，在已呈报的浙江、江苏等１８省５６６县中，慈善团体兴办的养老、育婴、孤儿、施医、丧葬、残废、济贫、救灾、习艺等类救助设施共１６２１处，救济院兴办的相关设施亦有４６６处（《内政年鉴》第１册）。此项统计虽然很不全面，但亦可见民国慈善团体概貌之一斑。另一份档案史料显示，上海在１９３０年前后有慈善团体１１９家，涵括施医、施粥、育婴、义学、收容妇孺、助葬施棺等多项善举（《民国时期上海的慈善团体统计》）。民国年间，其他地方的慈善事业也有类似趋向，即在量增的同时，类型也渐多，以救助各种不同的弱势人群。

　　二是善款来源更为广泛。明清善会善堂通常以官款、民间捐赠为大宗，并通过置房买田、发典收息等方式运营。但自清光绪初年起，善款来源开始发生重大变化，至民国年间其渠道更广。除拥有捐款、房田及租息外，一些慈善机构还持有股票、债券等有价证券，并通过义演、义卖等形式来筹募善款善物，这在沿海商埠城市较为普遍。正缘于以地方精英与绅商为主的城乡上流阶层在近代社会积聚起大量的物质财富，他们的捐赠往往成了慈善机构颇为重要的经费来源之一。此外，普通民众亦慨解仁囊，集腋成裘，涓涓善源不断汇聚，为近代慈善事业发展注入了活水源泉。由此，中国慈善事业在由传统向近代转型过程中，虽处于民国纷乱年代却因缘际会得到了较快发展。

　　然而，快速发展中的民国慈善事业也潜伏着重重危机，出现了诈捐骗募、慈善组织管理不规范、侵吞挪用善款等问题。民国初年，盛宣怀就假借“捐赈”之名、暗行“复产”之实———武昌起义后盛氏全部家产被革命势力查抄，不久他以助赈江皖水灾为名，欲从抄没的财产中捐出３０万元，进行收回家产的交易。大约同期，苏州也发生商号侵吞长生善会公款之事。此后，善款未尽善用的情形时有披露。１９２５年秋，有报纸称，广州各善堂“以公共之财团，竟为少数私人所盘踞把持，任意侵蚀，肆无忌惮……假慈善之名，行欺骗之术，其对于省内外灾害求赈者竟若充耳不闻，不见其有一丝一粟之救溺”。后虽经整顿成立广州善团总会以监督各项善举及其善款，但其弊端并未根绝。近代上海慈善团体数量众多，名目繁复，难免也有良莠参差的情形。１９２８年，上海市社会局的一份文告称，各慈善团体中“真能稀疏私利、为社会服务者固非少数，而借名招摇、敛财肥己者亦所在多有；至笃守陈法，办理未尽允当者，尤恐更仆难数”。

　　可见，如何来规范慈善团体，合理地使用善款，不致被侵吞挪用，已成为社会各界关注的焦点。时至民国，民间慈善团体的流弊犹存。解决慈善事业发展进程中法律缺失问题，遂成为民国慈善立法的一个重要动因。

　　民国前期，中国处于旧法律体系已趋瓦解、新法律体系尚未建立的阶段，出台专门的慈善法也许为时过早或时机未熟。及至南京国民政府建立后，“六法”体系渐趋成形，加之慈善事业的快速发展，使得慈善立法成为迫切的现实需要。１９２８年５月２３日，南京国民政府内政部颁布《各地方救济院规则》，要求各省市根据地方情形建立救济院，下设养老、孤儿、残废、育婴、施医、贷款等所，并着手对各地原有官立、公立慈善机构进行整理，凡其性质与上述各所名义相当者，可因袭其地址及基金继续办理，但需更正名称改隶于救济院；而“各地方慈善事业由私人或私人团体集资办理者，一律维持现状，但须受主管机关监督”。根据这一规定，内政部“为保护私人团体办理之慈善事业、以杜弊端而昭划一起见，拟定《管理各地方私立慈善机关规则》”，呈请国民政府核准后于同年６月１２日公布。该规则主要针对“仍准维持原状或新请立案之私立慈善机关”，其监管范围涉及登记备案、财务呈报与查核、募捐审批等方面。

　　上述法规颁行后，全国各地开始遵照实施。但因该规则属于行政规章，法律位阶低，法律效力有限，难以强制执行，同时也存在主管官署不明、管辖权不清等问题。为进一步加强慈善团体的管理，１９２８年１２月，南京国民政府第１３次国务会议决议，交立法院从速制定《慈善团体立案注册条例》，其内容应包括目的、发起人资格、立案及注册、会员、职员、会计清算等六项。文官处随即将该提案函达立法院查照办理。１９２９年１月１８日，立法院第６次例会议决，交付法制委员会起草；而该会第１９次常会提出讨论，“佥以关于慈善团体立案注册之条文在《民法》上已有详细之规定，似无庸再定法规；惟对于慈善团体之目的及其设施，则应有相当之监督”。据上述理由，在法制委员会委员长焦易堂的主持下，拟定《监督慈善团体法草案》文本，缮呈立法院提交大会公决。５月２５日，立法院第２６次会议将该法案提出逐条讨论，并省略三读，通过《监督慈善团体法》全案，１９２９年６月１２日由南京国民政府正式公布。

　　南京国民政府《监督慈善团体法》的制订与颁行，不仅在民国法制史上占有不容忽视的一席之地，而且对中国近代慈善事业的发展变迁起到了促进作用。具体言之，主要体现在如下四点。

　　一是确立了慈善团体的法律地位，使慈善团体相关各方的权利得到法律保护。《监督慈善团体法》第一次以专门法的形式确立了慈善团体的合法地位，它将慈善团体分为财团法人、社团法人两类，使之具有民法上所规定的法人地位，从而享有相应的权利，获得相应的保障。

　　二是开启了南京国民政府慈善立法的先河，奠定了民国后期慈善救济法律制度的基石。《监督慈善团体法》作为民国时期慈善事业的基本法、“母法”，条款虽不多，仅为原则性规定，但所涉及内容较

　　丰，涵盖面较广，它在民国慈善救济法律制度方面的开创之功不可堙没，于当今社会的慈善立法也有参考借鉴意义。

　　三是为慈善团体的规范运作提供了法律保障，标志着中国近代慈善事业步入法制轨道。１９２９年《监督慈善团体法》颁行后，国民政府内政部一再强调，各慈善团体无论属于财团或社团法人性质，均

　　应严格遵照执行，向主管官署立案备案，接受会务、财务方面的检查；各慈善团体的募捐、账簿单据保存等问题，也须依照该法规定办理。显然，这些规定有助于促进慈善团体规范运作，保护捐赠者、受赠

　　者的合法权益。

　　四是在一定程度促进了民国慈善事业的发展。《监督慈善团体法》对慈善团体发起人的限制性与禁止性规定，为慈善募捐管理及其运作筑起一道安全防线，有助于增强其社会公信力。而该法关于褒奖办理慈善事业著有成效者的规定，也有利于鼓励民间社会各界人士慨解仁囊，或乐善勇为，助推慈善事业的发展。

　　一言以蔽之，１９２９年颁行的《监督慈善团体法》基本适应了当时中国社会经济变迁和慈善事业发展的需要，为规范民国后期慈善团体的管理运作提供了法律准则，推动了中国慈善事业从传统到近代

　　的转型，促进了近代慈善事业的发展。然而，该慈善法是南京国民政府立法院仓促制定的，受历史条件制约，社会立法经验欠缺（相对经济立法而言），因而也存在一些局限性，如概念界定不准、内容未尽详备、法理不够充足等局限。（钟欣摘编）

　　摘编文献：曾桂林《南京国民政府<监督慈善团体法>述评》，《史学月刊》2018年第2期。