我国当前慈善事业的现状
我国现代慈善事业,是以1994年中华慈善总会成立为标志的。截至2006年底,中国在民政部门登记注册的民间慈善组织已超过32.7万个,在这些民间组织中,有专业的慈善公益组织,也有相当一部分非专业的慈善公益组织,它们经常开展慈善公益活动,据审计署2008年6月24日公告,汶川地震,截至2008年6月12日,中国红十字会总会及基金会共接受捐款45.38亿元,中华慈善总会接受捐款8.99亿元,非地震灾区红十字会接受81.54亿元,慈善会接受122.46亿元,表明了慈善组织在赈灾解困济贫方面的独特作用。
我国近年来慈善事业虽然有很大的发展,但是与国外的慈善事业相比较,我国当前的慈善事业的不足主要有四个方面:一是中国收到捐赠的的来源反差大,我国当前的慈善捐助来自国外的占75%,国内只占25%。二是国内企业参与捐赠的比率的反差大。一份慈善公益组织的调查显示,国内工商注册登记的企业超过1000万家,但有过捐赠记录的不超过10万家,换言之,99%以上的企业从来没有参与过捐赠。三是人均捐赠、志愿活动与国外反差大。2003年,美国个人捐赠达2410亿美元,人均捐款460美元,占当年人均GDP的2.17%,志愿服务参与率为全国人口的44%,而我国人均捐献款一度仅为0.92元,不足人均GDP的0.02%[i],我国志愿服务参与率仅为全国人口的3%。四是普通民众的捐赠少。美国人均GDP是中国的38倍,而人均慈善捐款数额则是中国的7300倍[1]。
慈善事业的功能
近几年,国家把人民、民生相关的问题放在一切工作的重心,而发展慈善事业,发扬中华民族团结互助的优良传统,对于减少贫富差距,缓和社会冲突等社会问题有着重要的作用。当前,在我国发展慈善事业,有着这些一些重要功能:
一、“慈善”是社会保障体系的重要组成部分,社会保障是国家和社会通过国民收入的分配与再分配,对社会成员的基本生活权利予以保障的社会安全制度,在政府负责的社会保障制度安排之外,还需要有民间的、社会的多方面力量来进行补充,这使得发展现代慈善事业具有了特殊的社会意义。
二、慈善事业是推动社会公平的重要力量。建立在自愿基础上的慈善,它有助于缩小社会差距,促进社会平等,由于慈善行为是人们自觉自愿的一种捐赠,它所发挥作用的领域是市场调节和政府调节无法比拟的,慈善事业在动员社会力量参与扶贫济困和危机处理的时候,起到了缓和社会矛盾、维护社会稳定、推动社会公平理念实现的作用。
三、慈善事业有助于重构社会的道德文化。
慈善源于人们内心的慈悲,是一种道德伦理范畴的善行。慈善可以提升社会文明和道德水平,完成社会大众从“经济人(重视经济利益)”向“社会人(强调社会责任)”、重视民生的转变,面对当前社会发展过程出现的一些不协调和不和谐现象,政府出台的各项政策和制度以其刚性和硬约束性虽然能够化解部分矛盾,但刚性的制度安排不可能包办解决所有的社会问题,因为它可能不具备道德、精神、文化方面的功能,而社会的和谐并不完全是刚性的规范与约束,还需要自觉自愿的行动,慈善公益事业正是建立在自觉参与并为公众利益服务的事业,因此发展慈善公益事业,有助于建立新型的社会道德文化。
当前慈善事业的分析
一、从公民社会的视角来分析。
当前我国的慈善组织可以分为两种类型,一种是自上而下的慈善组织,二是自下而上的慈善组织。自上而下的这类慈善组织是我国当前慈善组织的主要成分,表现为资源获得能力强、权威性强、以官方半官方的身份出现,比如中国红十字会、中华慈善总会等,它们履行政府的职能,利用行政资源和政府公信力、执行政府的命令并且直接实施其政策,在组织运作、税收优惠等方面享受最大可能的政治资源。而自下而上的各种民间慈善组织及各种基金会,这些是真正的民间性、自治性的非营利组织,数量却很少,成立的时间非常短,组织结构也不健全,它们或是未经注册,或是没有法人资格,或是以企业身份存在,尽管这类组织目前正处于成长期,但却是我国今后慈善事业发展的方向和重点。总的说来,我国当前的慈善组织的发展在整体上处于发育不良状态,还没有能力自主选择和开辟自己的生存和发展空间,发挥的功能还远远不能满足社会的需要。
这种理想社会结构的模式,是国家(政府)、公民社会(主要包括慈善组织等非营利组织)、市场(企业)三种力量独立、互相协作,从而推动整个社会、人、自然的和谐可持续发展,而这种理想社会结构模式,也表明了确立慈善事业的独立性、志愿性、自主性发展目标的重要性。
二、从文化层面来分析。首先,市场经济的发展使得富起来一部分人,善良的愿望和政府政策的促动会使他们中的一些人把自己的部分财富捐献出来,回归社会;其次,乐善好施、守望相助等慈善文化和价值观,正在社会中逐步得到弘扬和普及,这次汶川地震就是对此最好的证明,通过互助解决问题、通过人道关怀体现自我社会价值等开始成为人们新的思维和行为方式,而这些又可以帮助建立现代意义上的社会道德文化观。
三、从慈善组织的公信力来分析。我国当前的慈善组织缺乏公开、透明的慈善捐赠制度,慈善组织的公信力尚待提高。慈善组织公信力的基础应建立在社会大众信任的基础上,这是慈善事业发展的根本所在,也是慈善事业取信于民的重要保证。我国现行的法规对公益慈善组织的公信力都有原则的要求,但监管主体的缺失、政社不分的状况以及缺乏具体的规章制度,提高公信力依然是我们面临的最大问题。
四、从对慈善组织的监管评估上来分析。为保持慈善事业的可信任度,需要建立严格的监管和审计评估制度,但目前,这样的制度在我国还有待于加强。慈善事业可称是社会良知的最后一道屏障,只有当人们认为这一事业真正纯洁、公正、神圣时,它才有可能得到最广泛的支持。这一切要靠慈善组织自身的自律,关键要靠政府通过制定法律法规,用制度来规范监管,这次汶川地震,人们对所捐款物去向有疑问,主要就是当前在我国缺乏对慈善组织和行为的监管评估机制,而我国《公益事业捐赠法》对这些方面的管理规定还比较原则,负责管理与监督的部门缺失,受赠人、捐赠人和其他非捐助人的权利,特别是法律如何处罚违法行为等,并没有明确规定。这些,必然会影响慈善事业的发展。
五、慈善公益事业的法规政策不完善。1999年9月1日正式颁布实施的《公益事业捐赠法》和《基金会管理条例》两个法律规章和《社会团体登记管理条例》是目前慈善公益事业组织开展活动的主要法律依据。但目前我国“依法行善”的环境还不够理想,现有的法规没有可供参照的“实施细则”,法规比较“粗放”,操作性不强,迄今全国没有针对性、特定性的专门规范慈善公益组织实体内容的法规条款或行政政策文件,包括对公益组织进行规范、监督和培育、扶持的系统和完善的政策性文件。
六、政府的管理错位。由于我国现代意义上的慈善事业发展时间短,政府应制定一系列相关的政策与法规,去扶持各种慈善组织的成长与发展。然而目前政府的的管理却是首先对不同的慈善机构采取有别的政策;二是对民办慈善机构设立了较高的门槛;三是筹款的“行政化”倾向比较突出。政府直接取代民间组织,政治动员成为募集善款的主渠道,利用其行政权力获得“捐赠”,这违背了慈善捐款的“自愿”性质和慈善事业的发展规律,容易使人们产生“逆反心理”和“捐赠恐惧症”,阻碍了慈善事业的发展。
七、慈善意识淡薄。当前我国全社会尚未形成浓郁的慈善意识和社会氛围,慈善事业需要有公民慈善意识和社会慈善价值观的支撑,当前大多数人仍然将公益事业和慈善事业完全归为政府、企业行为,把慈善寄托在富人身上,因此重视并开发社会大众的慈善意识和行为,加强社会大众的慈善意识,动员社会大众的“慈善行动、志愿活动”,以多种方式来发展慈善事业,是我国未来慈善事业发展的方向与机遇。
慈善事业发展的路径
大力推进公益慈善事业发展,需要我们开拓思路,不断寻求符合时代精神、能够满足广大民众需要、具有国情特点的中国慈善新机制。当前我们应该从这几个方面着手建立我国的现代性的慈善事业。
一、建立国家—市场—公民社会的平等合作的社会结构,重新定位政府责任。
由美国赛拉蒙(Salamon,1981)提出的第三方管理理论,他认为与传统的官僚体系不同,政府应该主要是作为资金和指导提供者的角色出现的,在提供具体的社会服务的时候,政府更多的依靠下面的各个相关的政府机构和大量的第三方机构—大学、医院、行业协会及其他非营利组织,政府应该通过这些第三方机构来实施政府功能,非营利组织比较有弹性,能够根据个人需求的不同提供相应的服务,能够在较小的范围内开展服务,能够在服务的提供者间开展竞争等,正是由于两者在各自组织特征上的互补性,政府出于对服务成本的考虑,与非营利组织建立了合作关系,从而既可以保持较少的政府规模,又能够较好的完成福利提供的责任[iv]。
基于以上理论,当前应发挥政府在宏观环境和政策方面的优势,真正开始建立起政府组织、企业组织、非营利性的社会组织之间的平等的“伙伴关系”,并实现政府、市场和社会的良性互动。慈善工作是非政府行为,但离不开政府的扶持。我们既要防止出现慈善工作由政府部门“代替”的状况,又要避免出现慈善机构因过分强调独立性而失去有效监督,因为这都不符合发展慈善事业的宗旨。因此重新建立国家—市场—社会的平等合作的关系,有利于慈善事业的发展,另外一方面,慈善事业的发展,也有利于国家—市场—公民社会三方独立及合作的理想社会结构的建设,因此当前政府的职能应该向这些方面转移:
1、为慈善组织提供体制环境的责任。将慈善事业的发展列人政府的绿色GDP指标考核体系、发展规划和年度计划中,列人政府社会救助体系中,鼓励社会慈善团体和政府部门平等合作,共同参与各类社会公共事务。
2、为慈善组织提供政策环境的责任。政府要统一制定扶持各类慈善组织发展的相关政策与法规,实行积极的财政政策和税收政策,更加有效的激发企业和个人参与慈善事业的积极性。
3、政府应在财力上给予支持,不仅慈善机构不用纳税,慈善捐助免税,而且起始阶段财政应负担必要的行政开支。
4、政府应推动慈善组织逐步向相对独立的方向发展,可以用福利项目招标等多种形式向慈善组织提供资源或称“购买服务”,既引进了市场机制,又延伸了政府的工作,保证所有需要帮助人的需求得到满足。
5、政府应当积极引导并协助慈善组织建立一套科学规范的慈善捐赠机制和有效的社会监督评估体系,使慈善组织建立高度的社会信用,提高慈善组织的社会公信力。
二、建立以人为出发点的慈善理念,构建现代性的慈善文化。
在构建和谐社会的历史进程中坚持以人为本,体现人文关怀。而体现人文关怀,最重要是向弱者和弱势群体倾斜。只有营造一个有利于乐善好施的慈善文化和机制,才有利于化解社会矛盾,促进社会经济协调发展。
美国10%的捐款来自公司企业,5%来自大型基金会,而85%的捐款来自民众。原因是慈善文化在西方有着深厚的基础,表现为慈善募捐在国外具有广泛性,不管是富人还是普通社会大众,慈善募捐、参加志愿义务工作已经成为普通民众的一种自觉意识和行为。卡内基的一句名言“在巨富中死去,是一种耻辱”,被普遍认为是国外富人的一种人生态度,比尔·盖茨在2008年6月21日在接受BBC采访时宣布将所有的资产580亿美元全部捐给慈善机构,而不留给子女[2]。同时国外志愿服务活动开展得十分活跃,志愿服务正以其突出的社会效益受到越来越多的国家政府和社会的重视,据统计,1993年整个美国参与志愿工作的成人占全美成人人口的47.7%,达到8,920万人,义务工作时间总计218,400,000小时,创造劳动价值达1,823亿美元[v]。建立慈善志愿者组织,不仅可使慈善事业有组织地、有效地发挥社会作用,而且有助于志愿者之间的交流,有助于扩大志愿者的影响,带动更多的公民加入到志愿者队伍中来,从而提高慈善事业的整体水准,同时,志愿者一般来自于社会各个阶层的各行各业。他们除了共同参与慈善事业之外,还有着自己相对独立的生活工作领域。志愿者意识和行为扩大了慈善事业的社会基础。
三、加快慈善法制化建设,发展基金会组织
国际经验表明,建立健全慈善工作的法律、法规体系,是促进慈善事业蓬勃发展的重要保障,也是有效管理慈善组织健康发展的有力措施。目前《慈善法》已列入了我国的立法计划,《慈善法》的内容应当从法律上明确慈善组织的性质、慈善活动的程序、慈善组织的监管机制;须规定慈善主体的进入资质、公益产权的界定、投融资方式及退出路径等。如果慈善的立法工作得以实现,把现代慈善事业发展的成功经验、制度规范上升到法律的高度,将有利于我国慈善事业更快的发展。
据统计,1990美国非营利性慈善组织大约有140万个,德国、英国和瑞士的基金会都在1万个以上,相比之下,我国作为一个13亿人口的大国,基金会在2006年底才达到一千左右[3],数量太少,因此当前应鼓励富人捐资建立各种基金会、资助公益性事业或慈善事业,同时应当降低基金会的门槛,同时加强对各种基金会的监管与审查。
四、慈善组织自身功能的优化。当前我国的慈善机构面临这样一些问题,表现为:第一,慈善机构的功能定位不清。筹款和服务是慈善机构的两大功能,随着社会的发展,慈善事业专业化程度不断提高,收支逐渐分离,筹款和服务由不同的机构分别来承担。但目前我国的慈善机构还是将两种功能合而为一的,也就是说筹款与救助不相分离,有的成为政府救济的“钱袋子”,与现代慈善事业发展要求相悖。第二、慈善组织的专业人才匮乏,特别是高素质的富有运作经验的慈善专业人才匮乏。慈善事业同样具有项目策划、资金筹措、资金运作与管理、后期评估等活动,而目前我国的许多慈善机构缺乏这方面的人才,缺乏有效管理已有资源的能力和发展潜能,对于慈善机构专业人员的绩效考评缺少办法,工资福利、社会保障上也存在诸多困难,激励机制无从谈起;能力训练滞后,开拓创新意识不强,组织的公共关系等社会资本不足,缺乏持续发展的能力。第三、慈善组织利用网络、大众传媒的能力不足。目前应当利用当前我国网络发展快、网民人数达2.44亿、占世界第一及大众传媒发达的优势,大力发展网络慈善、媒体慈善等多种方式,这次汶川地震,很多志愿活动、募捐行为是通过网络进行的,表明网络结构和文化在当今社会中的重要作用,同时要注意对网络、媒体慈善的监管及评估;第四、重视慈善资金的保值增值。根据国外慈善组织的发展趋势,在保证慈善的公益性、合法、诚信、使命、品牌、效率和绩效等公信力的前提下,追求社会的公平正义的基础上,对慈善组织实施企业化的运作模式,以企业化的方式来追求利益的最大化为慈善组织的内部目标,从而使得慈善组织能够利用尽可能多的资源,为更多的需要被帮助的人和群体,提供更多更好的服务。
综上所述,我们必须从国家—市场—公民社会的层面,从完善社会保障体系、促进社会公平、弘扬社会道德文化的高度来理解现代慈善事业。借重各种力量,利用现代网络、媒体等方式,来普及慈善意识,使现代慈善观念深入人心,建立慈善方面的专门立法,理顺政府企业与慈善机构的关系,在税收及财政政策等方面给予支持,加强对慈善组织的监督和第三方评估,慈善组织则要增强自主意识,加强自身内部管理,提高社会公信力,在此基础上大力推动我国慈善事业向独立性、自主性、志愿性、非营利性的发展,形成一种国家(政府)——市场(企业)——公民社会(慈善组织等非营利组织)三方独立合作的社会结构,才能构建一种社会大众共享发展成果的公平正义的现代公民社会,从而促进和谐社会、和谐世界理念的早日实现。
参考文献:
1、郝燕:“中国慈善事业负重起步”(N),《环球时报》,2005年12月22日。
2、俞可平:“中国公民社会:概念、分类与制度环境”(J),《中国社会科学》,2006年第1期。
3、(英)安东尼.吉登斯:《社会的构成》(M),三联书店,1998年5月。
4、Salamon,Lester M."The Marketization of Welfare:Changing Nonprofit and For-Profit Rorles in the American Welfare State"[J] Social Service Review(March 1993,by The University of Chicago).
5、姚俭建:“美国慈善事业的现状分析:一种比较的视角”(J),《上海交通大学学报》(哲学社会科学版),2003年第1期。
(方曙光,上海大学社会学系讲师;疏蕾,合肥学院管理系硕士)
[1]陈国华:“从数字落差看国内慈善事业的落后”,《中国经济周刊》,2007年11月12日。
[2]“盖茨周五退休,580亿美元财产全部捐慈善”,新华网:http://www.xinhuanet.com,2008年06月23日。
[3]李芹:“发展中国慈善事业,构建健康和谐社会”,社会学吧:www,socialogybar.com,2005年11月22日。
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