民国北京政府的慈善立法，以1916年袁世凯复辟帝制为界分为两个阶段。第一阶段，从1912年袁世凯担任中华民国临时大总统至1916年6月袁世凯政府垮台，其间颁布实施了多项慈善法规，在内容和形式上多有创新。此后的第二阶段，基本沿用前一阶段所制订的法规，或局部修正，或拟订若干实施细则作为补充。

　　一、慈善行政立法

　　南京临时政府成立后，参议院根据法制局所拟草案议决了《内务部官制》10条。第1条规定：“内政总长管理警察、卫生、宗教、礼俗、户口、田土、水利、工程、公益善举、著作出版及地方行政，并选举事务；监督所辖各官署及地方官。”其余各条，分别规定内务部置民治、职方、警政、土木、礼教、卫生等六司，以及各司所掌的事务；其中民治司负责灾荒抚恤、慈善团体的管理等事宜，而疫病防治与救恤归卫生司掌理。

　　1912年3月，袁世凯继任临时大总统，初期基本延续了南京临时政府的官制，各行政机构变更不大。7月，参议院将数月前南京临时政府议定通过的《各部暂时官制通则》26条加以修改，重新颁布《修正各部官制通则》20条，内容并无多少变更，惟将“承政厅”改为“总务厅”，“科长”“科员”改称“佥事”“主事”，其余各条文字亦略有修订。参议院又议决《修正内务部官制》13条，由袁世凯于同年8月公布，“内容与原官制大致相同，惟列举各司职掌较详”。

　　内务部掌理的行政事务计14项，其中赈恤、救济、慈善、感化、卫生等五项均与慈善事业相关联，属于广义的慈善行政范畴，而这五项慈善行政事务占内务部全部政事的三分之一。同时规定，由内务部六司之一的民治司具体负责贫民赈恤、罹灾救济、贫民习艺所、盲哑收容所、疯癫收容所的设置与管理，育婴、恤嫠及其他慈善事项；卫生司负责传染病、地方病的预防、种痘等事项。

　　民国初年，民间社会的各类善堂善会通过收容、赈恤与救济活动，分担了救灾恤黎、安宁社会的责任。民国政府即通过行政组织立法，确立了内务部及所属司对慈善事务的管辖范围与职责，从而便于依法进行慈善行政。随后，袁世凯还曾两次修订内务部官制，以强化行政机关的统治职能。1913年12月，袁氏即以大总统教令第42号公布《修正内务部官制》10条，其修正内容主要是将六司改成四司，即民治、警政、职方、考绩，民治司职掌范围依旧，而原卫生司的职掌归入警政司，兼管相关社会救济事宜。1914年7月，袁氏又以教令第97号公布《修正内务部官制》20条，此修正案与前修正案的共同点在于进一步明确总长、次长的职权和各司职员的额数及职责，并规定内务部直隶于大总统，扩大了总统的权力。直到袁氏殒命后，内务部仍呈准适用1912年8月公布之官制，此后即未变更。

　　在行政立法规定中央各部组织设置的同时，北京政府还进一步制定了一系列法规，以明确各部下辖机关的职权范围，保障各项行政事务的正常运行。1914年7月，北京政府公布《内务部厅司分科章程》。按照章程所列，民治司下设五科，其中第四科专门掌管慈善救济事项；警政司所设六科中，第二科、第五科分管消防、卫生事项，而这在民初也属于公益慈善事业内容，其中救火、防疫大都由水龙会及其他善会善堂负责。尽管后来组织机构屡有变更，但慈善公益事项仍属民治司所辖。

　　在袁世凯执政时期，随着中央行政管理体制的变更，地方的慈善行政机构也相应地进行过调整。1913年1月，颁布《划一现行各省地方行政长官组织令》，规定省行政机关为行政公署，下设内务司，主管各项慈善救济事务。1914年5月，袁世凯改革官制，将省级行政公署改为巡按公署，署内所置的政务厅内务科也兼管慈善公益事项。黎元洪继任大总统后，又改设省长公署，最高行政长官也由巡按使改称省长，但政务厅职责未变，仍兼管公益慈善及救济事项。而在县级，地方慈善事务则长期划归内务科管理。通过上述一系列立法，一种主管慈善事务的行政机构基本被确定下来，中央设有内务部，各省设政务厅(内务科)，县一级则由县知事公署具体负责。这样，逐步建立起一个相对统一、完整的慈善事业管理网络，对地方及全国的慈善组织及慈善活动执行监督和管理职能。

　　二、慈善团体立法

　　北京政府的慈善团体立法，主要是针对中国红十字会进行单独立法规范管理，这是近代中国慈善立法的新举措。

　　袁世凯于1912年11月向参议院提交中国红十字会条例草案。该草案顺利通过一读，准予立法并交付法制委员会审查。然而随后的政治纷争使得法律审查程序一再延宕。至1914年9月，袁世凯乃径行使大总统的权力，未经三读即以第130号教令的形式公布《中国红十字会条例》，并于同日施行。该条例共11条，是民国时期中国第一部关于红十字会的法规。其主要内容有：明确政府对中国红十字会的监督、管理权；规定中国红十字会的职责与任务为“辅助陆海军战时后方卫生勤务”，并“分任赈灾、施疗及其他救护事宜”；确定中国红十字会的组织结构与人事任免。为进一步贯彻实施，1915年10月，北京政府又公布了由陆军、海军、内务三部会同拟定的《中国红十字会条例施行细则》，对红十字会的各项事业、会员、议会、职员、资产、奖励及惩罚均作了详细规定。

　　当时，北京政府比较注重红十字会的立法管理，而对于一般慈善组织的管理方面稍显不足。不足方面则通过《治安警察条例》和一些地方的行政立法来弥补。1914年3月，袁世凯以教令第28号公布的《治安警察条例》规定：行政官署维持公共安宁秩序、保障人民自由幸福，得行使治安警察权诸事项，将慈善公益及相关救济活动也列在其中。由于民国初年城市流民、游民问题严重，1915年12月，北京政府在借鉴清末工艺局的基础上颁行《游民习艺所章程》，规定游民习艺所“直隶于内务部，专司幼年游民之教养及不良少年之感化等事项，以获得有普通知识、谋生技能为宗旨”，收容贫苦无依者和性行不良者；章程还规定了收容游民额数、入所年龄、出所年限、教育事务、工艺事项、设备事项和员工分职等。同时，一些省区也开始关注慈善团体的立案备案问题，并出台了一些地方性法规，使当地的慈善组织置于法规的监督管理之下。

　　三、慈善捐赠及其褒奖立法

　　袁世凯主政北京政府期间，还出台了一系列关于褒奖为慈善公益事业作出贡献的法规。

　　（一）《捐资兴学褒奖条例》

　　辛亥革命后，各省仍有为捐资兴学事而屡向中央呈请援照前清乐善好施建坊例旌奖，准予建坊或奖给匾额。教育部在核办过程中，以“民国更新，旧章不尽适用”，对于此类请奖案分别驳复，暂准给予匾额，但“惟是表彰虽不容缓，而办法不宜两歧”，遂着手拟订此项褒奖章程，以归划一。经过一年多的讨论酝酿，教育部拟定《捐资兴学褒奖条例》，由国务会议议决修正，1913年7月以部令32号予以公布。该条例含附则共9条，并附有褒章及执照图式说明。该条例对调整范围以及国家对教育事业捐赠的鼓励措施有明确规定：凡以私财创立学校或捐助学校、图书馆、博物馆、美术馆、宣讲所等，均属捐资兴学范畴，可依法呈请褒奖，褒奖分金、银质褒章及匾额三种，从而废止前清时代贷官职和建牌坊之例。这是民国政府第一次以法律形式明确了捐资者的捐赠行为。褒奖条例实施一年有余，教育部发现“前项条例不无窒碍漏略之处”，于是，教育部又将前颁条例“酌按现办情形逐条修订，俾臻完善而便推行”，并呈请国务卿及大总统核准。

　　1914年10月，《修正捐资兴学褒奖条例》公布实施。该条例共13条，补充规定了华侨、团体、遗嘱捐资或已故捐资者亦可依法褒扬，并将请奖时间规定为民国元年起。1918年，教育部经查核原条例，遂将上列各端相抵牾之处应行修正事项，酌拟条文，经国务会议议决通过。7月，教育总长傅增湘为《重修捐资兴学褒奖条例》呈请大总统鉴核公布。此次修订，统一和规范了对捐资兴学者的褒奖范围、等级及方式，是对慈善捐赠法律法规的进一步完善和补充，各省捐资善举更为活跃与频繁。

　　（二）《灾赈奖章条例》和《义赈奖劝章程》

　　民国初年，水旱各灾频发，灾情惨重。为鼓励民众捐资赈济灾黎，恢复生产，1913年2月，北京政府内务部公布了《灾赈奖章条例》。嗣后，因《褒扬条例》于1914年初颁布施行，“所有前项奖章条例所举事项，大致赅括于《褒扬条例》第一条所定范围以内。惟该第六款特限于千元以上者，其不满此数者未免向隅，且与《灾赈奖章条例》第二条所列捐款数逾巨万不免互有抵触。查义赈捐输事属救济行政，其乐输巨款者，自应特予褒扬。即使捐额在千元以下者，集腋成裘，足资赈助，亦未便没其急公好义之忱。本部现将前项《灾赈奖章条例》分别修正，酌改名称为《义赈奖劝章程》，计八条。兹将通咨布行俾克与《褒扬条例》相为辅助，藉资征录。……其旧有灾赈章程即行废止”。1914年8月，内务部正式颁行《义赈奖劝章程》，规定凡捐助义赈款银达1000元以上者，依《褒扬条例》第一条规定由内务部呈请大总统褒扬之；未满1000元者，由各地方行政长官依下列各款给奖：500—1000元、300—500元、200—300元、100—200元、50—100元，分别给予一至五等奖章。“经募义赈款银为捐款数五倍者，得准照前条规定分别给与奖章。义赈奖章质用银，绶用蓝色。其章式由各地行政长官自定，镌刻某年某地及某义赈字样，并呈报内务部。给与时，应附给证书叙明理由。各地方长官应将受奖之人姓名、籍贯及其捐募事由款额汇报内务部备核。义赈奖章无论内国人或外国人均得受之，但只许受奖人终身佩带”。为慎重赈灾奖案起见，不久内务部又制定了《赈务奖案注册暂行条例》，对于捐助赈款而授实职者收取一定注册费。

　　（三）《褒扬条例》及其施行细则

　　1914年3月，袁世凯公布《褒扬条例》13条，至1917年11月，北京政府又加以修正并以教令第24号公布，但均未经立法程序。此条例主要内容为：孝行纯笃、特著义行、尽心公益等八类德行可由内务部呈请褒扬，并规定褒奖的方式及其程序。其中，尽心公益慈善即属于受奖褒扬之列。条例颁布后，内务部拟订了《褒扬条例施行细则》，并于1914年6月公布。1917年11月，内务部进行了修正，1921年5月内务部令再次修正公布。该施行细则第三条对《褒扬条例》第一条第三款“尽心公益”进行了诠释，界定其范围为：“凡创办教育、慈善事业及其他为公众利益事项或办理上列各事确有成效、特著勤劳者，皆属之。其因办理上列各事，捐助财产满二千元以上者，同。”这表明国家对于各种慈善行为给予鼓励、倡导与褒奖。在施行细则中，对褒扬的方式作了更详尽的规定，分金色、银色褒章及匾额，由县知事确考行实，出具证明书，呈由该管最高级地方行政长官，咨部请予褒扬。并规定了罚则，“如受褒扬人事状虚伪，嗣经发觉查明为实者，撤销原案，并追缴褒扬物品；县知事呈请褒扬事状有不实，也交由高等文官惩戒委员会惩戒之”。

　　此外，北京政府还于1921年2月公布了《慈惠章给予令》，3月31日内务部呈准实施《慈惠章给予令施行细则》。

　　四、税收优惠立法

　　为扶持和鼓励慈善事业，北京政府从税法上尝试给予免征地税、遗产税方面的优惠。

　　1915年初，北京政府成立全国经界局，开始清理全国地亩，审酌旧制，并参照外国成规，编定《经界法规草案》，主要涉及测量地亩、厘正经界、整理田赋等内容。同时，还确定各地地税，以地价2%为年率，并分为有税地和免税地两种，国家或地方公共团体公用地属于免税地。不过，该草案并未正式颁行。1915年9月，参政院代行立法院开会，议决《土地收用法》，10月22日，北京政府予以公布施行。该法规定，地方自治团体或人民为谋公益事业之需要，经国家认许，可收用宅地、山林、荒地等公有或民有土地，而“关于教育、学术、慈善所应设之事业”即合于其需要之一项。中国倡办遗产税始于民国初年。为开辟财源，1912—1914年间，铎尔孟提出《遗产税说帖及略例》8条，财政次长章宗元亦随之拟出《遗产税征收条例草案》，建议开征遗产税。1915年夏，总统府财政会议讨论倡办遗产税问题，并参照章氏草案，拟订《遗产税条例草案》11条。其主要内容为：以嗣子为课税对象；免税点定为1000元；税率采比例制；订定缴纳办法。该草案对慈善捐赠也给予一定优惠，“凡捐赠其财产于公益慈善或合族义庄在1000元以下者”，准予免纳遗产税。然而不久全国就陷入军阀割据的局面，混战不休，政令不出都门，该条例草案便悬置未议了。

　　民国北京政府的慈善立法尚处于初创阶段，虽不够具体和完善，且立法层次较低，但具有开创性意义，为南京国民政府慈善立法奠定了基础；同时，还规范和引导了民国前期民间慈善事业的发展，为其提供了较为有利的法制环境，在一定程度上推动了中国近代慈善事业的转型，进一步传承和弘扬了慈善意识。

　　参考文献：

　　曾桂林，试论民国北京政府的慈善立法[J].北京社会科学，2012(4)。