与孤儿相比，困境儿童的处境其实更为艰难和尴尬。因为有亲生父母，他们无法进入福利机构，而父母的不尽责，令他们衣食难以为继。
有全国人大代表建议修改民法通则，增加“丧失监护能力或被撤销监护资格的监护人，由民政部门代表国家承担监护职责，通过收养、亲属抚养等方式帮助未成年人重新进入家庭”。法律界人士认为，如果这一修法设想最终化为现实，可以从法理上更顺畅地救助困境儿童，为无人抚养的困境儿童建立起安全防护网。
9岁的小孩从小不知爸爸是谁，妈妈也从未抚养过她。不久前，上海一对老夫妇向法院申请变更监护人，将小孩的监护权转移到自己名下，这或将成为上海首例剥夺未成年人亲生父母监护权的案件。
根据法律规定，对于未成年人父母没有监护能力的，由未成年人生父生母所在单位或未成年人所在居委会或民政部门担任监护人。然而，在现实中，不少处于困境中的孩子都找不到临时收留单位，尤其是就学、户籍等问题更无法解决。
法律专家呼吁，出台儿童福利法，明确对不适格父母撤销监护权，推动普惠型儿童福利制度建设，让困境儿童有家可归，有爱可享。
撤销父母监护权案棘手
今年10岁的女孩小宁(化名)读小学三年级，是个典型的“上海小囡”，从小生长在上海，讲一口上海话，外公外婆也是地道的上海人，然而她却是一个没有户口的“黑娃”。
原来，小宁的母亲是周先生夫妇的养女，她在成长过程中沾染了不少坏习气，故周先生夫妇2000年时与其解除收养关系。2005年3月，她产下了私生女小宁，并以“工作忙”为由将小宁寄养在周先生夫妇处。这一养就是9年，其间，偶尔会来探望一下。2013年2月至今，她再未出现过，也无法联系到她。
周先生夫妇都已年过古稀，他们对外孙女的将来充满担忧。小宁还没上户口，以后读中学、大学怎么办？为此，不久前，老夫妻向法院递交诉状，要求将小宁的监护权转到自己名下，希望以此解决小宁的户口问题。
承办此案的长宁区人民法院少年庭的顾薛磊法官为了小宁的落户问题，走访了许多部门了解到，目前派出所只对亲生父母为上海户籍，或由民政部门福利机构确定的孩子准予落户，而监护关系的转移不是落户的必要条件。户籍部门认为，落户必须由其亲生母亲提出，至于亲生母亲找不到这样的情况太多了。
长宁区法院少年庭副庭长钱晓峰认为，民法通则只简单规定：法院可以根据有关人员或者有关单位的申请，撤销监护人的资格。而未成年人保护法只增加规定了起诉的条件，即监护人不履行监护职责或侵害被监护的未成年人的合法权益，“经教育不改的”。但是，27年来上海没有一例被撤销监护权的案子。“法院不是没有碰到过可以撤销监护权的案子，是我们不敢这么做。撤销父母的监护权以后，孩子送到哪里呢？是否就能解决其户口问题呢”？
困境儿童保护问题严峻
记者在采访中发现，小宁是上海困境儿童群体的缩影。经常与困境儿童打交道的长宁区天山街道关工委的王南雁说，她所在的辖区就有好几个这样的孩子，几乎每个月都会碰上几次。与孤儿相比，这些孩子的处境其实更为艰难和尴尬。因为有亲生父母，他们无法进入福利机构，而父母的不尽责，令他们衣食难以为继。辖区里就有个男孩，出生在一个不幸的家庭，父母双双沾染了毒品，家中的房子也早已化成毒资，被父母消耗殆尽。无家可归的小男孩只能四处流浪。王南雁好不容易才在小区的车棚里为小男孩找了个落脚点。
去年8月，长宁区法院审理了一起涉及小孩抚养费的案件。王某是足浴店员工，与刘某发生一夜情后生下了一个小孩，几年后双方分手，王某向刘某讨要抚养费。由于对法院判决不满，王某将小孩遗弃在法院，法官多次联系王某都没找到人，也没有哪个部门有办法解决小孩的住处，只得将孩子领回家。
顾薛磊法官无奈地说：“法院做了所有力所能及的事，帮助他过生日，使他找到家的感觉，但他的心理还是出现了一定问题。”
据了解，公益组织上海小希望之家已经在全国范围内救下17名困境儿童，但理事长陈岚仍然感觉法制保障太弱，“撤销监护权以后怎么办？要有第三方来保障孩子的身心恢复，让他们更好地融入社会”。
上海市政协委员、上海社科院青少年研究所所长杨雄说，上海存在着一批无法得到自己父母养育、照顾的“事实孤儿”。首先是服刑人员子女，据2012年统计，上海户籍服刑人员有7100余人，涉及2000余名未成年子女。其次是户籍“留守儿童”，因外出经商、出国、务工等众多原因，父母不在未成年子女身边半年以上的本地户籍“留守儿童”有6834人。第三，受艾滋病影响的儿童不在少数。第四，重症精神病患者的未成年子女也将有上万人。儿童福利院和流浪儿童保护教育中心对这些孩子也无能为力，致使很多儿童陷入无人(机构)照顾的困境。
2011年，北京师范大学儿童福利研究中心受民政部委托，进行《事实无人抚养儿童基本生活保障制度》研究。由于课题需要，该中心和民政部在当年10月至12月联合组织了全国事实无人抚养儿童排查。
结论显示，到2011年12月20日为止，根据全国20个省份的数据推算，全国事实无人抚养儿童的总数为57万。这非常接近61.5万的全国孤儿数目。
“我们在全国56个村庄的调查还显示，在所调查的孤儿和事实无人抚养儿童家庭中，接近1/3的家庭是村庄里最贫穷的。”北师大儿童福利研究中心主任尚晓援告诉《法制日报》记者。
现有监护制度滞后现实
按照我国法律，监护人履行着保护被监护人的人身、财产及其他合法权益的重要职责。
我国民法通则规定，未成年人的父母是未成年人的监护人，而未成年人的父母已经死亡或者没有监护能力的，则分几种情况由其他有监护能力的人担任监护人：第一层级是祖父母、外祖父母或者有抚养能力的兄、姐；第二层级是近亲属以外的其他关系密切的亲属、朋友，自愿担任且经有关组织或者机构同意的。
如果没有这两个层次的监护人，按规定，则由未成年人父母所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。
在关于监护制度的规定上，这部制定于二十多年前的法律被部分学者认为已很难跟上现实。
“随着市场经济的发展和社会转型，单位的职能逐渐从社会职能中剥离出来，单位已不能再担任儿童的监护人。而儿童住所地的居民委员会、村民委员会，既没有固定经费来源，也没有专门的人员，因此根本无法担任监护人和履行对儿童的监护职责。”北京青少年法律援助与研究中心主任佟丽华分析。
佟丽华所在的北京青少年法律援助与研究中心在2012年曾接受民政部委托，起草了“儿童福利条例”专家建议稿。他认为，在市场经济已经建立、社会进一步发展的背景下，监护职责已经不能再由困境儿童父母所在单位或者其住所地的居委会、村委会承担，应当由政府部门担任监护人。
他认为，由于困境儿童所面临的监护问题不同，政府应当构建系统的措施体系，一方面帮助父母或者其他监护人更好地履行监护职责，另一方面对于不能得到父母或者其他监护人有效监护的儿童，国家承担临时监护资格和长久监护资格，妥善对儿童予以安置。
困境儿童需全方位保护
据了解，在今年的全国人大会议上，由31名人大代表联名签署一份议案，经大会正式认定后，已呈送全国人大法律委员会。这份1952字的议案建议，全国人大常委会修改民法通则第十六条，增加“丧失监护能力或被撤销监护资格的监护人，由民政部门代表国家承担监护职责，通过收养、亲属抚养等方式帮助未成年人重新进入家庭”。
法律界人士认为，如果这一修法设想最终化为现实，则与修改前的民法通则相比可以从法理上更顺畅地救助困境儿童，可以依法尽一切可能减少因监护人不尽责而导致的儿童监护真空，为无人抚养的困境儿童建立起安全防护网。
上海市高级人民法院少年指导处处长朱妙表示，上海已经递交了相关意见：首先是建立发现机制。一旦发现儿童处于困境，老师、邻居、居委会、公安部门、甚至医院都有报告的义务，之后还要有临时庇护机制——公安机关应该进行证据收集，儿童心理干预机构也需要及时介入。
朱妙建议，如果需要启动民事诉讼，应由妇联、团委机关参与；涉及刑事案件的，由检察院、公安机关介入。启动司法干预机制之后，要给父母留一点机会，尽量让孩子回到家庭。对于确实回不了家的孩子，应该由政府设立联席工作制度，在福利院中解决他们的卫生、户籍、教育等问题。
记者了解到，长宁区将成立申城首个儿童庇护所，让受到伤害的孩子有个安身的场所。这种庇护所与流浪儿童救助场所和儿童福利院都不同，只是一个针对问题家庭儿童的庇护机构。那些因为父母虐待或者父母不尽监护责任等，无法回归正常家庭生活的儿童都可以进入庇护所。而在庇护所中，除了有志愿者负责孩子的学习，还会有相应的心理辅导，以抚慰这些孩子受伤的心。
杨雄建议，由市民政局牵头，在上海建立除儿童福利院与流浪儿童保护教育中心之外的第三家市级儿童照顾机构，为得不到家庭适当照顾的儿童提供长期照顾服务，推动上海在全国率先建设具有实际可操作性的儿童国家监护体系。
